标准指导

（COP 33）手工及小规模采矿

 

A.定义与适用范围

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 手工及小规模采矿（ASM）是主要以简单的方式正式或非正式地开展勘探、开采、加工、运输等活动的采矿作业。手工及小规模采矿一般资本密集度低，采用高劳动密集型技术。形式既可以是男男女女独立作业，也可以是以家庭、伙伴关系为团队，还可以是作为合作社、或是由数百名、甚至上千名矿工构成的其他具有法律地位的协会和企业的成员。

来源：

• 《经济合作与发展组织对来自冲突影响和高风险区域的矿石的负责任的供应链进行尽职调查的 指引——有关黄金的增补内容》，第二版（2012） www.oecd.org/fr/daf/inv/mne/mining.htm

《实践准则》中的“手工及小规模采矿”章节适用于经营场地中或经营场地周围存在不受会员控制的手工及小规模采矿的那些采矿设施。手工及小规模采矿受会员控制的，纳入认证范围，需要遵守《实践准则》。黄金、钻石或铂族金属采购自手工及小规模采矿生产商的,从手工及小规模采矿采购规定也适用。

《实践准则》中手工及小规模采矿规定的阅读与实施应该酌情结合社区参与、土著居民、影响评价、安 全和矿山关闭计划，以及从手工及小规模采矿采购规定。

注意：《责任珠宝业委员会产销监管链（CoC）标准》（2012）要求实施《实践准则》中的“手工及小 规模采矿”章节，作为《产销监管链标准》中对合格材料要求的一部分。

 

B.议题背景

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手工及小规模采矿（ASM）是最古老的采矿形式。1999 年，国际劳工组织估计，至少 70 个国家有多达2000 万人从事手工及小规模采矿，另外还有 1 亿人靠这一行业维持生计，该数字继续被定期引用。在不同国家，小规模矿工被称为采金者、勘探者、钻石矿工、淘金者、挖掘者、手工矿工、自由择业矿工和口袋矿工。

手工及小规模采矿是一种生产系统，让当地人赚取现金收入，但只是小额的收入。手工及小规模采矿为穷人和被边缘化的人提供生计，通常补充其他谋生活动，比如农业、畜牧业和狩猎等，在面临环境或经济压力时作为配套经营。活动范围在任何特定地方都会有所波动，手工及小规模采矿人口规模也有所波动，反映出地方和国家经济环境的变化。

手工及小规模采矿在钻石、黄金、有色宝石和银等价值高、体积小（便于运输）和交易方便（可替代）的商品中更为常见。社会、环境负责任手工采矿的倡导和标准制定组织责任采矿联盟（ARM）估计，世界上每年多达 12%的新产黄金产量和 20%的钻石产量来自手工及小规模采矿。在一些发展中国家，手工及小规模采矿的产量可以占到全国矿物产量的 80%以上。

责任珠宝业委员会制定本规定的目的是鼓励采取不同方式，推进手工及小规模采矿与大规模采矿（LSM）运营共存，与所在地社区和政府合作推动合法、有序、可行小规模采矿行业的发展。在有些情况下，政府可以起主导作用，其他非政府组织或发展机构可以成为促进者，而其他大规模采矿可能需要在鼓励改革中起推动作用。在每种情况下，本地社区与手工及小规模采矿工人都应该处于参与式方法的核心。手工及小规模采矿行业的关键议题可以包括：

• 非正式或非法地位；
• 在合法获得适合手工及小规模采矿实践的土地中面临的困难，或因政府优先发展大规模采矿而造成的经济迁移；
• 缺乏资本，通常将生产限制在粗放式工艺，经常导致债务劳役与贫困陷阱；
• 无监管、不公平且经常非法的定价和分销体系，在有些情况下，推动与犯罪集团勾结；
• 总体上环境实践和健康与安全实践不够完善；
• 在黄金加工中，汞的不安全使用；
• 剥削矿山劳工，包括女工和移民工人，以及使用童工；
• 缺乏合理的法律框架，规章存在的，缺乏执行。

然而，如果这些议题能够得到解决，手工及小规模采矿可以成为参与人员更加可行的谋生方式。更广泛的意义上说，手工及小规模采矿可以为国家经济发展做出更大贡献，并在供应链的上下游促进新经济机遇和替代谋生方式的形成。

大规模采矿与手工及小规模采矿经营者之间的关系非常复杂、脆弱，甚至可能陷入敌对和冲突。双方都主张对同一资源（比如近地表黄金或钻石冲积层矿藏）拥有所有权，并视对方为非法，此时便出现冲突。一方经营者给另一方经营者造成风险的程度取决于一系列因素，其中包括：

• 针对谁有权开采矿藏和谁先占据场地的看法；
• 手工矿山工人并非来自本地，还是来自本地社区；
• 该地区手工及小规模采矿是周期性的，还是永久性的，还是采矿热的结果；
• 是临时的，还是有组织的；
• 政府积极应对，还是被动应对这些事务，是否被视为各种利益的公正调解者；以及
• 针对大型和小型采矿者的合理法律框架是否存在，是否有效运作。

大型公司将越来越多地与手工矿工互动，并面临挑战，需要将对资源或土地的竞争转化成互惠互利的情况和关系。如果多利益相关方致力于为实现一系列共同目标而耐心地、建设性地开展工作，有时会更容易找到解决方案，但情况并非总是如此。最终，大型公司如果未能与本地矿工和受影响的社区合作，承担相应的后果。经验表明，要将手工及小规模采矿转变成促进地方和地区社会经济发展的积极力量，同时又能愉快地与大规模采矿经营共存，并非易事。

许多利益相关方认为，手工及小规模采矿行业的正规化是一项极其重要的需求。必须实施的第一步是为手工及小规模采矿制定合理、有效的法律框架。这是政府的职责，大型矿业公司可起主要作用，酌情支持政府在这个领域的改革。手工及小规模采矿行业正规化过程的其他重要方面可包括合理形式的劳动力组织，可以采用基于企业或合作社的模式；用于产品销售的公平市场准入和劳工的公平回报；逐步融入改善后的健康与安全和环境实践；参与正式经济（包括合理的形式和合理水平的税收）。

大规模采矿与手工及小规模采矿负责任的合作一般涉及以下内容：

• 从勘探到关闭的矿山生命周期中，每个阶段都与手工及小规模采矿利益相关方进行磋商：必须让手工及小规模采矿社区了解公司的活动和意图；识别大规模采矿活动将如何影响现有手工采矿经营，并共同规划管理这些影响；确立测量社会经济变化的基线；建立关键利益相关方之间的信任，并加强关系，从而避免冲突。负责任的公司也认识到有必要建设主要各方参与上述过程的能力。
• 管理经济迁移：这可以涉及制定替代谋生方案或者创立允许手工及小规模采矿开采特许区域，以及各方谈判达成的条件，比如手工及小规模采矿是否必须首先出售给特许权持有人，以及如何确定价格等。还可以包括开展有关职业健康与安全和企业管理的能力建设。参见有关从手工

及小规模采矿采购与迁移的适用《实践准则》规定和指导。

• 手工及小规模采矿活动的专业化：手工及小规模采矿活动造成的死亡事故比大规模采矿3多 90倍。各种项目改善个人防护设备获取和使用，在岩石发生破裂时协助救援工作，促进改进采矿和提炼方法，从而减少环境影响，提高矿物回收和收入。这些项目是大规模采矿公司已经实施的一些倡议，以提升手工及小规模采矿开采的绩效。例如，在委内瑞拉南部和坦桑尼亚北部，

正规的中等规模矿业公司允许原先存在的手工及小规模采矿在自身场地的指定区域内存在，并与矿工一起改善其实践。尽管存在责任问题（违法、环境），这种做法依然存在，公司与手工矿工之间由此签署的协议和建立的关系为合法化过程的实施创立了坚实的框架，并为改善实践、收入、健康与安全提供技术支持。

• 手工及小规模采矿敏感矿山安全方式：必须采取避免冲突、解决冲突的方式，确保矿山安全。这种方式对矿山有效，但对社区却非常敏感。例如，部署安保力量，旨在最大限度地减少偷盗，但其实却可以通过腐败从中受益，诉诸不合理地使用武力或武器，或者产生冲突。应根据《实践准则》有关安全的规定，参照安全与人权自愿原则，管理安全事务。
• 优化发展机遇： 通过运营和战略规划，大规模采矿能为参与手工及小规模采矿或相关活动的社区的发展作出贡献，并随着时间的推移，将潜在风险转化成公司与手工及小规模采矿社区的机遇。大规模采矿能够支持本地经济发展的方式包括，例如：

o 从本地采购食品或其他材料，而不是进口；

o 在营地建设和维护活动中雇佣本地人；

o 提供职业培训和学徒训练，最终转变为需要技能的工作机会，同时建设本地人力资本；

o 支持本地企业家和企业的发展，满足本地社区和/或大型矿山的需求。

还有其他一些方式，可以让大规模采矿基于项目和计划设计、实施的参与、协作模式，为本地社区发展作出贡献，不管是改善本地基础设施（道路、获取饮用水、卫生系统、乡村通电），还是改善社会基础设施（学校、诊所）。基于本地社区对自身需求进行的评估，与本地社区合作识别、设计和实施这些发展项目，确保本地社区对项目的主人翁态度。这是一个赋权的过程，使本地社区在未来更有能力设计、指导自己的项目。

• 计划关闭：在很多贵金属矿藏中，矿山关闭会导致新的手工矿工迁入，或者现有手工及小规模采矿活动增加。在矿山关闭后，大规模采矿公司雇佣的矿工可能变成手工及小规模采矿矿工。矿工可能重新开采剩下来的尾矿、大规模采矿经营不够经济的低等级工作区域，或者含矿藏冲积矿化下游的工作河流。在矿山关闭前，与手工及小规模采矿合作，让矿工参与关闭计划过程，可以识别创新的复原方式，让大规模采矿公司、其遗产、本地社区和矿工的生活基础受益。

 

C.关键倡议与法规

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国际

黄金和钻石责任手工及小规模采矿实践的标准正由责任采矿联盟（ARM） 和国际钻石发展倡议（DDII）制定。

2011 年，责任采矿联盟与国际公平贸易标签组织（FLO）共同发布手工及小规模采矿黄金公平贸易认证体系。责任采矿联盟认为，公平贸易营销可用作改善实践的一大激励因素，为社区和矿工提供全新的可能性，让其能改善生活，确保生态系统的恢复。公平贸易-公平采矿标准的实施范围最初在拉美，正在扩大到全球。2013 年，责任采矿联盟-国际公平贸易标签组织伙伴关系结束，将导致公平贸易和公平采矿两大标准，服务于手工及小规模采矿组织。

国际钻石发展倡议关注制造机会，将手工钻石采矿遗留下来的暴力和欠发达问题转化成健全发展的企业，在那里人们可以和平地获得体面的生活。2008 年，国际钻石发展倡议发布了塞拉利昂手工钻石采矿行业的标准和指导方针，个别章节针对政府、投资者和捐赠者/公民社会，后来拓展成《发展钻石标准》（草案）和认证项目。此后，国际钻石发展倡议已经与一些政府开展了试点和合作工作，包括在刚果民主共和国成功实施矿工登记项目。

社区和小规模采矿（CASM）项目的工作原先由世界银行主办，正通过创建手工及小规模采矿知识项目恢复，后者由国际环境与发展学会（IIED）主办。预期该项目将于 2013-2018 年实施。

国家

不同国家针对各自国内手工及小规模采矿行业制订了法律和/或兼管框架，其他国家尚未在这个方向有所进展。拥有采矿设施的会员必须了解所有运营管辖范围内影响大规模和小规模勘探和采矿经营的适用法律法规。

 

D.建议实施方式

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 建议实施方式为实施《实践准则》的强制性要求提供一般性指导。所提供的指导并非标准，应视为获取 信息和支持的起点。

• COP 33.1.a：参与：会员运营区域内发生不受会员控制的手工及小规模采矿（ASM），采矿行业 的会员应：a).直接与手工及小规模采矿合作，作为会员社区参与方式（COP 30）、社会与环境 影响评价（COP 32）的一部分；

需要考虑的要点：

o 相关管理人员，通常是社区参与和发展项目的负责人，应负责处理与手工及小规模采矿的关系。可能需要由经验丰富的人员或专家协助制定政策、培训、策略、计划和行动。有关这些议题的一般性信息，可参见社区参与和影响评价指导。

• COP 33.1.b：专业化与正规化：b). 酌情参与包括多利益相关方倡议在内的各种倡议，让手工及 小规模采矿实现专业化、正规化。

需要考虑的要点：

o 东道国法律不承认手工采矿合法的，会员应寻求与政府合作，确定将手工及小规模采矿正规化的方式。但是，已经确认，这在一些情况下是不可能的。

o 应该与包括手工及小规模采矿生产商自己在内的关键利益相关方进行磋商，设计倡议。这些倡议应旨在协助手工及小规模采矿的组织、正规化、专业化和合法化。

o 大规模采矿-手工及小规模采矿倡议的机会可包括：

• 与手工及小规模采矿行业建立正式的伙伴关系；
• （与监管当局一起）在采矿租赁地上划定被视为不适合大规模采掘的区域；
• （与监管当局一起）将上述区域的合法开采权转交给合法、有组织的手工及小规模采矿；
• 为技术改进和其他改进提供融资（贷款）；
• 为矿工提供有关一系列议题（例如：职业健康、复垦、采矿和加工方法、增值工艺、组织和财务管理、炸药管理）的协助和培训；
• 帮助矿工确定矿产储量（结合获取融资的支持）；
• 提供应急服务；
• 向矿工提供加工服务，或者建设矿工能力，利用改进的技术实施有效的加工设施；
• 与政府部门、非政府组织、工会和国际机构联络，以获得额外支持；
• 提供有关营销和商业化的指导，包括公平贸易安排；
• 积极支持手工及小规模采矿社区中的替代生计、经济发展和其他改进；
• 在本地采购尽可能多的商品和服务，支持更广泛的社区；
• 消除童工，作为社区参与的一个条件；
• 通过实施性别意识和赋权项目，改善妇女在手工及小规模采矿社区中的条件；
• 按照《经济合作与发展组织尽职调查指导方针——有关黄金的增补内容》附录1 中的规定，支持消除支持冲突风险的倡议，比如为来自手工及小规模采矿生产商的矿物建立安全的管道。

来源： CommDev/社区和小规模采矿/国际矿业与金属理事会：《合作：大规模采矿如何能与手工和小 规模矿工合作》（2008）和《经济合作与发展组织对来自冲突影响和高风险区域的矿石的负责任的供应 链进行尽职调查的指引》（2012）。

 

检查：

• 您知道自己的运营区域内是否发生手工及小规模采矿吗？
• 如果发生手工及小规模采矿，您是否直接与手工及小规模采矿生产商合作？这些手工及小规模采矿生产商是否纳入社会和环境影响评估？
• 您如何参与实现手工及小规模采矿职业化和正规化的倡议？

 

E.进一步信息

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 以下网站提供有关手工及小规模采矿的进一步信息：

• 责任采矿联盟（ARM）http://www.communitymining.org/
• 责任采矿联盟（ARM）： 《手工及小规模采矿（ASM）合法化指南》（讨论稿）（2011）www.communitymining.org/attachments/059_ARM_Series5_Legalisation_guide_ASM.pdf
• 责任采矿联盟（ARM）：《责任手工采矿的可靠机遇》（2011）www.communitymining.org/attachments/059_RSC_FINAL_web_low.pdf
• AngloGold Ashanti：《手工及小规模采矿的方式》（2006）www.anglogoldashanti.com/subwebs/InformationForInvestors/ReportToSociety06/artisanalmining.htm
• 保护区和关键生态系统中的手工及小规模采矿项目（ASM-PACE）www.asm-pace.org
• 手工黄金委员会（AGC）www.artisanalgold.org/home
• CommDev ：手工及小规模采矿（ASM）（2012）commdev.org/section/topics/artisanal_mining
• CommDev/社区和小规模采矿/国际矿业与金属理事会：《合作：大规模采矿如何能与手工和小规模矿工合作》（2008）commdev.org/content/document/detail/2018/
• 社区和小规模采矿（CASM）：世界银行集团主办www.artisanalmining.org/index.cfm
• 钻石业发展措施（DDI）：手工冲积层钻石开采（2009）www.ddiglobal.org/pages/ddi_artisanaldiamond.php
• 钻石业发展措施（DDI）：《手工冲积层钻石开采的机械化：障碍与成功因素》（2010）www.ddiglobal.org/login/Upload/Mechanisation-Alluvial-Artisanal-Diamond-Mining.pdf
• Estelle Levin Limited：出版物www.estellelevin.com
• 人权观察：《有毒组合：马里的童工、汞和手工黄金开采》（2011）www.hrw.org/sites/default/files/reports/mali1211_forinsertWebUpload_0.pdf
• 国际劳工组织（ILO）：《有关小规模采矿的事实》www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_067582.pdf
• 国际环境与发展学会（IIED）：《应对手工及小规模采矿的挑战：知识网络如何奏效？》（2013）pubs.iied.org/16532IIED.html?c=energy/mining
• 全球汞项目：小规模采矿中汞供需的全球影响（2007）www.globalmercuryproject.org/documents/non_country%20specific/2006%20GMP%20Report%20to%20UNEP%20GC24.pdf
• 《经济合作与发展组织对来自冲突影响和高风险区域的矿石的负责任的供应链进行尽职调查的指引》，第二版（2012）www.oecd.org/fr/daf/inv/mne/mining.htm
• 联合国环境规划署（UNEP）全球汞伙伴关系：《实用指南：减少手工和小规模黄金开采中汞的使用》（2012）www.unep.org/hazardoussubstances/Portals/9/Mercury/Documents/ASGM/Techdoc/UNEP%20Tech%20Doc%20APRIL%202012_120608b_web.pdf
• 联合国环境规划署（UNEP）全球汞伙伴关系：《基于厄瓜多尔、蒙古、秘鲁、坦桑尼亚、乌干达的经验分析手工和小规模黄金开采行业正规化方式》（2012）www.unep.org/hazardoussubstances/Portals/9/Mercury/Documents/ASGM/Formalization_ARM/Formalization%20Document%20Final%20June%202012.pdf
• 世界银行：《手工和小规模的性别维度：快速评估工具包》（2012）commdev.org/userfiles/Gender_and_ASM_Toolkit.pdf